Международное уголовное законодательство об ответственности за коррупцию

Преступления коррупционной направленности в международном уголовном праве. Конвенция Совета Европы об уголовной ответственности за коррупцию (1999 г.) и Конвенция ООН против коррупции (2003 г.). Дополнительный протокол к Конвенции об уголовной ответственности за коррупцию (ЕТ8 № 191). Сравнительное правоведение по вопросу противодействия коррупции. Проблемы приведения в соответствие российского антикоррупционного законодательства, обеспечивающего борьбу с коррупцией. Коррупция и взяточничество: соотношение понятий.

Международное сотрудничество предполагает совместную работу между народами и государствами. В соответствии с Уставом ООН (1945 г.), Декларацией о принципах международного права (1970 г.), Заключительным актом Совещания по безопасности и сотрудничеству в Европе (1975 г.) все государства должны поддерживать и развивать сотрудничество друг с другом в соответствии с целями и принципами Устава ООН и другими международно-правовыми обязательствами.

Международные правовые акты в области противодействия коррупции, различаясь по сфере применения, правовому статусу, механизмам реализации и проведению мониторинга, имеют одно основное назначение – установление общих стандартов борьбы с коррупцией на национальном уровне путем введения уголовной ответственности за коррупционные преступления, обеспечения соблюдения антикоррупционных законов, а также осуществления мер по предупреждению коррупции.

В комплексе правовых антикоррупционных средств особую значимость имеют те, которые ориентированы на достижение глобальной эффективности противодействия коррупции, неотвратимости преследования и наказания правонарушителей, а также справедливое возмещение ущерба потерпевшим.

К таким международно-правовым средствам относятся универсальные договоры, определяющие общепризнанные стандарты, а также согласованные с ними региональные и двусторонние договоры. Одним из первых международно-правовых актов по противодействию коррупции была Декларация ООН «О борьбе с коррупцией и взяточничеством в международных коммерческих операциях», принятая 16 декабря 1996 г., определившая, что борьба с коррупцией и взяточничеством и их недопущение во всех странах являются важными компонентами улучшения международной деловой обстановки.

Декларацией внесен тезис о том, что меры по её осуществлению принимаются при полном уважении национального суверенитета и территориальной юрисдикции государств-членов, а также прав и обязанностей государств-членов по действующим договорам и международному праву, и согласуются с правами человека и основными свободами. В последние годы международное сообщество стало проявлять все большую обеспокоенность в связи с серьезностью проблемы коррупции.

Глобальный подход к этой проблеме вылился в принятие в октябре 2003 г. Конвенции ООН против коррупции. Именно ООН взяла на себя координирующую роль в формировании правового фундамента для борьбы с коррупцией мирового сообщества. Конвенция против коррупции представляет собой базис для приведения национального законодательства государств-участников в соответствие с объективно необходимыми мерами преодоления коррупции, адекватными угрозе, которую она представляет не только в отдельно взятом государстве, но и в планетарном масштабе.

Принятие Конвенции против коррупции — это попытка разработки всеобъемлющего, функционального и эффективного международного документа по борьбе с этим опасным явлением. В преамбуле Конвенции подчеркивается, что сегодня в условиях глобализации мировой экономики коррупция превратилась в транснациональное явление. Проблемы, порождаемые ей, ставят под угрозу принципы стабильности и безопасности всего мирового сообщества. Поэтому её искоренение путем принятия соответствующих мер на международном уровне — давно назревшая необходимость.

Кроме того, в главе 3 Конвенции против коррупции конкретизированы такие деяния, как злоупотребление влиянием в корыстных целях, хищение, неправомерное присвоение или иное нецелевое использование имущества публичным должностным лицом, сокрытие или непрерывное удержание имущества, полученного в результате коррупционных преступлений, злоупотребление служебным положением, незаконное обогащение, отмывание доходов от преступлений, которые учитывают отдельно взятые нормы национальных законов и устанавливают общий подход к определению признаков коррупционных деяний.

В рамках борьбы с коррупцией представляет интерес опыт Совета Европы, в рамках которого были приняты и открыты для подписания Конвенция об уголовной ответственности за коррупцию от 27 января 1999 г. и Конвенции о гражданско-правовой ответственности за коррупцию от 4 ноября 1999 г.

Так как коррупция угрожает верховенству закона, демократии и правам человека, подписавшие Конвенцию Совета Европы об уголовной ответственности за коррупцию страны убеждены в необходимости проводить в первоочередном порядке общую уголовную политику, направленную на защиту общества от коррупции, включая принятие соответствующего законодательства и превентивных мер. Тем не менее, понятие коррупции в этой Конвенции не приводится.

Таким образом, Совет Европы создает модель гармонизации правовых норм, направленных как против транснациональной, так и против внутригосударственной коррупции, в первую очередь для создания благоприятных условий оказания более эффективной правовой взаимопомощи. Контроль за выполнением положений указанной Конвенции возложен на Группу государств против коррупции (ГРЕКО).

ГРЕКО – это международная организация, созданная Советом Европы для мониторинга соответствия законодательства и правоприменительной практики государств-участников антикоррупционным стандартам Совета Европы. ГРЕКО была учреждена Советом Европы 1 мая 1999 г. в соответствии с Уставом ГРЕКО любое государство, подписавшее и ратифицировавшее Конвенцию Совета Европы об уголовной ответственности за коррупцию, либо Конвенцию Совета Европы о гражданско-правовой ответственности за коррупцию, автоматически становится членом ГРЕКО. В настоящий момент членами ГРЕКО являются 46 государств, включая все страны Европы, включая Россию с 1 февраля 2007 г., а также США.

Эксперты ГРЕКО высказались за сокращение в законодательстве категорий лиц, на которых распространяется специальная процедура привлечения к уголовной ответственности, а также за упрощение таких процедур. В частности, ГРЕКО рекомендует сократить категории лиц, обладающих иммунитетом от преследования, до минимума, необходимого в гражданском обществе; пересмотреть положения законодательства о снятии иммунитетов с целью его упрощения, выработать методические рекомендации для сотрудников правоохранительных органов и судей по применению положений законодательства и установить конкретные и объективные критерии для применения палатами Федерального Собрания РФ, Конституционным Судом РФ или квалификационной коллегией судей при рассмотрении запросов о снятии иммунитетов, а также гарантировать, чтобы решения, принимаемые в отношении иммутентов, были свободны от политических мотивов и основаны только на обстоятельствах соответствующего запроса и лежащего в его основе расследования.

Кроме того, в отношении России эксперты ГРЕКО уделили особое внимание в своих рекомендациях укреплению независимости судов и совершенствованию антикоррупционных механизмов в судебной системе. В частности, властям России рекомендовано продолжить усилия по практическому укреплению принципа независимости судебной власти, особенно при наборе и продвижении по карьерной лестнице судей и отправлении правосудия.

15 мая 2003 г. в Страсбурге был принят Дополнительный протокол к Конвенции об уголовной ответственности за коррупцию, который расширяет перечень используемых терминов и конкретизирует меры, принимаемые на национальном уровне. На основании этого протокола предлагается установить уголовную ответственность за такие преступления, как активный подкуп национальных третейских судей (арбитров) (ст. 2); пассивный подкуп национальных третейских судей (арбитров) (ст. 3) и подкуп иностранных третейских судей (арбитров) (ст. 3).

Дополнительный протокол к Конвенции об уголовной ответственности за коррупцию был подписан Российской Федерацией 7 мая 2009 г. Рассматриваемые конвенции, являющиеся частью разрабатываемой системой антикоррупционной борьбы в рамках Совета Европы, могли бы способствовать усилению противодействия коррупции в России, хотя их использование возможно только с учетом национальных интересов и исторического опыта нашей страны и адаптации к современным российским условиям. Однако применение международных правовых актов по борьбе с коррупцией вызывает определенные трудности.

В первую очередь вызывает сложность отсутствие единого понятия «коррупция». В антикоррупционных международных договорах (Конвенции ООН против коррупции 2003 г. и Конвенции Совета Европы об уголовной ответственности за коррупцию 1999 г.) содержатся дефинитивные нормы, которые после ратификации этих документов Россией в 2006 г. стали обязательными и для российской правовой системы. Европейская конвенция 1999 г. по сравнению с определениями других нормативных актов Совета Европы трактует коррупцию шире и признает её наличие в частном секторе.

Во многих государствах (Австрии, Великобритании, Дании, Индии, Китае, США, Швейцарии, Финляндии и др.) законодательного определения понятия «коррупция» не существует. Более того, в настоящее время наблюдается тенденция к расширению понятия коррупции, поскольку динамика современного развития коррупции диктует необходимость периодического пересмотра её нормативных определений в международном и национальном праве.

Процесс становления международно-правового механизма противодействия коррупции шел достаточно сложно, а на начальном этапе попытки принятия конвенции заканчивались принятием лишь ряда таких значимых международно-правовых документов, как, например, Резолюция ООН № 3514 (ХХХ) от 15 декабря 1975 г.; Декларация о борьбе с коррупцией и подкупом при международных коммерческих сделках от 16 декабря 1996 г.; Международный кодекс поведения должностных лиц и ряд других договоров о международном и межведомственном сотрудничества в сфере борьбы с коррупцией, как Резолюция 34/169 от 19 декабря 1979 г., содержащая Кодекс поведения должностных лиц по поддержанию правопорядка.

Только в 2003 г. была принята первая универсальная Конвенция ООН против коррупции (UNCAC), ратифицированная Россией в 2006 г. с изъятием ст. 20 (Незаконное обогащение). В антикоррупционных стратегиях всех государств основное внимание обращено на публичную оферту. Подходы к противодействию коррупции в частном секторе, предусмотренные ст. 12 Конвенции ООН, еще формируются.

Во многих странах взят курс на криминализацию коррупции в частном секторе с выделением самостоятельных статей Уголовного кодекса (Германия, США, Франция, Норвегия, Греция, Дания, Хорватия, Босния и Герцеговина, Эстония и др.).
Ст. 26 Конвенции против коррупции предусматривает введение института уголовной ответственности юридических лиц. Этот законодательный институт существует в законодательстве таких государств, как Австралия, Англия, Бельгия, Венгрия, Дания, Израиль, Ирландия, Исландия, Канада, КНР, Нидерланды, Норвегия, Польша, Румыния, Словения, США, Финляндия, Франция, Швейцария и др. В некоторых государствах, в частности, в Германии, Испании, России имплементация этого положения Конвенции вступает в противоречие с действующими требованиями национального законодательства и традиционными уголовно-правовыми доктринами виновной ответственности.

В Англии эта презумпция получила название «принципа отождествления» (идентификации)». Его суть состоит в том, что действие или бездействие высших должностных лиц корпорации (контролирующих служащих) определяется как действие или бездействие корпорации.

В России для введения уголовной ответственности юридических лиц необходим не только слом устоявшихся стереотипов, но и изменение концепции уголовного законодательства, устанавливающего определение физических лиц (директор, бухгалтер, учредитель и т.д.), чьи действия будут обусловливать причастность юридического лица к коррупционному преступлению. Более того, применение подобных норм может повлечь ущерб для держателей акций, владельцев долей, не совершивших преступлений.

По этим причинам российский законодатель ограничился введением административной ответственности юридических лиц за коррупцию (ст. 19.28 КоАП), что не противоречит уголовно-правовой доктрине, обеспечивает оперативность привлечения к ответственности, позволяет дифференцировать правонарушения в зависимости от степени их опасности с большой вариативностью размеров уголовного наказания.

Следует отметить, что Конвенция Совета Европы об уголовной ответственности за коррупцию предусматривает только два вида соучастников – пособников и подстрекателей, тогда как национальное законодательство России, как и других стран, включает в этот перечень еще и организаторов преступлений (ч. 2 ст. 33 УК РФ). Практика применения мер юридической ответственности (уголовной, административной, гражданско-правовой) за коррупционные нарушения, совершенные юридическими лицами, требует дополнительного изучения.

В целом, очевидна потребность в более широком сравнительно-правовом и междисциплинарном исследовании проблем имплементации антикоррупционных конвенций в целях повышения эффективности международно-правовых и национально-правовых механизмов борьбы с коррупцией.

В рамках Совета Европы ведется активная работа по совершенствованию антикоррупционных мер с учетом междисциплинарного характера коррупции. При этом приоритет отдается уголовно-правовому аспекту, поскольку административное и гражданское право опирается на определения коррупции и связанных с ней преступлений, закрепленных в уголовном праве.

Выявление основных направлений совершенствования национального законодательства и использование в законотворческом процессе и законодательной деятельности позволит адекватно и с высокой эффективностью решать задачу по восстановлению должного уровня правопорядка в стране.

Сравнительный анализ национальных особенностей правопонимания, правового менталитета, поиску путей их сочетания с общецивилизационными ценностями следует придавать особо важное значение, поскольку в этом и состоит основная задача превентивного предупреждения коррупционной преступности. А то, что такое сочетание, возможно, показывает опыт традиционных и азиатских обществ, сумевших встроиться в международную правовую систему.